信访制度的改革和完善

    信访制度的改革和完善

信访是各级人民法院了解群众疾苦，倾听群众呼声，传递人民群众对法院工作批评和建议的窗口，是密切联系群众的桥梁和纽带，是检验各类已审结案件法律效果和社会效果的有效途径。近年来涉诉信访的比例呈上升趋势，成为社会稳定的重要隐患，也是法院工作的难点之一。由于现行的信访制度本身存在的缺陷，使信访解决渠道不畅进而形成缠诉缠访，给各级人民法院的工作造成很大的负面影响。因此，在当前形势下，积极探索建立和完善行之有效的涉诉信访制度，对于解决涉诉信访，促进法院各项工作显得尤为重要。

一、首先要了解和熟悉我国现行的信访制度及机构设置和职能。

现行信访制度的依据是1995年颁布、1996年开始施行的《国务院信访条例》，各地自行制定的条例，内容也大同小异。但《条例》只是涵盖行政机关及其工作人员而言，不包括立法、司法机关及其工作人员，范围过于狭隘。

由于现行信访案件居高不下，而且经常发生围堵党委和政府机关大门、交通要道的群防事件，社会影响很大。对各级党委政府的压力很大，信访工作空前受到重视，工作条件、人员配备都比以往要好，工作效率也很高，客观上起到了党委和政府与人民群众沟通的作用，也在力所能及的范围内解决了很多实际问题。但是，由于现行信访制度本身存在的缺陷，使其对如此众多的信访问题穷于应付，难以从根本上解决问题。

《信访条例》规定信访机构要认真处理来信、接待来访，倾听人民群众的意见、建议和要求，接受人民群众的监督，努力为人民服务。信访工作应当在各级人民政府的领导下，按照分级负责、归口办理，谁主管、谁负责，及时、就地依法解决问题与思想疏导教育相结合的原则。《信访条例》只是政府及其工作部门信访机构要遵守的法律制度，实际上其他党委、人大等设立的信访机构基本上根据《信访条例》办事。信访机构通常不具有解决问题的实际权力。

目前信访机构庞大而分散，《信访条例》仅规定了政府及其工作部门要设立信访机构，实际上党委（通常与政府联合设立）、人大、党委工作部门和司法机关甚至事业单位都设有信访机构，其中起到核心作用的是党委政府联合信访机构。党委政府联合设立的信访机构是综合性信访机构，凡是对下属的党委工作部门、政府工作部门以及下级党委政府及其工作部门的信访，都可以向其提出。其权力最大，业务最为繁忙。党委工作部门和政府部门的信访机构主要管辖对本部门极其下属部门行为不服提出的信访案件，办理党委、政府信访机构交办的信访案件，公检法则负责本职权范围的信访案件办理。就其功能而言，主要是根据《信访条例》的规定起到疏导、沟通的作用，并没有赋予信访机构处理问题的决定权。这种体制缺乏统一协调，至今在绝大部分地区也没有实现微机信息联网，造成了信息的无序传导，信访者在多家机构之间跑来跑去，问题却难以解决。信访机构分散设置，每个机构的工作人员即非常有限，有的还是兼职的，专业素质有待提高，导致工作效率和工作水平不高。信访机构没有独立处理问题的权限，不具有相对独立性，也不能对业务部门的工作进行监督，信访问题的处理需要先报领导审批，领导批示后，再会同具体业务部门拿出处理方案，然后还要领导审批。由于缺乏法律规范，领导对个案的批示、处理有时又太过随意，前后处理不一致，引发更大的信访。由于信访机构主要是沟通和疏导，提出的处理意见有关部门办理不力或者婉言拒绝，就造成很多问题无法解决。

由于信访制度先天存在不足，后天又超负荷运转，当事人为何不选择行政复议和行政诉讼途径来解决问题呢？很多专家、学者都认为这是中国民众传统的“非讼”心理和“清官” 意识使然，民众喜欢找清官解决问题，往往认为找的官越大（越级上访）、事情闹的越大（集体上访），解决的可能也就越大。

二、积极寻找涉诉信访案件产生的根源，采取有效的应对措施，从源头上减少涉诉信访案件。

在平时的工作中，绝大多数信访矛盾往往能够通过人民调解、行政执法以及诉讼等在法制的框架内得到妥善解决。然而，信访渠道解决社会矛盾既不要诉讼费，又不要代理费，甚至可以满足其不合法不合理不合情的要求。根据“二者相较取其轻”的经济学规律的原理，实践中即使可以通过法律诉讼渠道解决，信访当事人也宁愿选择信访而不愿意进行诉讼。

当前首先要解决一个人们对司法腐败的事实被过分夸大、评价失真的现象，实行对司法公正与外部评价的不对称性的纠偏。众所周知，有不少代理人在代理过程中不尽力、不尽责、捞取不当利益，为揽案件拍胸脯打保票，败诉后将原因以及当事人的不当指责均归结为司法腐败这一黑洞。由于当事人往往从实体公正的角度来判断司法是否公正，而司法公正恰恰相反追求的是程序公正的理念，从程序公正中达到实体公正。一部份当事人由于受误导后无法接受案件的结果（有的没有请专业律师出庭，由于技术原因败诉），就到处上访，有的甚至自杀或者铤而走险，酿成恶性案件。公职（援助）律师对这类案件实施法律援助后，没有利益关系的驱动，预先告之其诉讼的风险，往往会采取非诉和解、诉讼调解等方式结案（实践中民商事法律援助案件相当一部份可以用这种方式结案就是明证，而且在各类事件的处理过程中可以避免政府与公众直接对立），即使调解、和解不成，判决结果当事人也有心理准备，不至于事后上访，或采取极端行为（美国法律从考虑程序公正出发，规定特定案件的当事人或达到一定标的的民事案件在庭审中没有请律师的，国家提供法律援助）。事实证明公职（援助）律师代理参与将对案件当事人的息诉服判宁人起到了非常明显的作用，而且有利于培育一个正常有序的法律服务市场。

其次，运用有效的规则制衡法官的自由裁量权，有利于司法公正。由于国家司法改革整体方案迟迟没有启动，一方面法院的地方化行政化倾向影响了司法的独立，而另一方面过大的自由裁量空间缺少像判例法陪审团制度那样对法官事实认定及法律适用的有效的规则制衡，加上一些司法人员自身素质不高，这为司法腐败留下制度、体制和人为因素的缺陷。目前在法律圈内形成了这样极为荒谬的导向，许多从业人员不是想方设法如何提升自己的法律涵养去更好地为当事人服务，而是热衷于搞厚黑关系学，打官司成了打关系。而法官则是整天处在各种关系的包围之中，在相当一部分事实和法律具有不确定性的案件中，案件的输赢不再完全取决于法官对事实审和法律审的内心确信，而是法官出于对各种利害关系进行权衡的结果。这种对司法活动中的不确定性规律缺乏深刻认识而带来相关配套制度的缺失，已经成了当前审判工作中的一个巨大漏洞，并且还在不断地扩大。前段时间查处的法院系统窝案串案，则是这种制度空洞化的必然结果。所以必须加快审判制度的改革，运用有效的规则制衡法官的自由裁量权。当然这是一个需要耐心等待的过程。当前采取降低援助门槛、扩大援助范围，让公职（援助）律师更多参与诉讼，不失为一种制衡法官自由裁量权的有效的过渡性办法，它比个案监督制度更为有效更具有可操作性。这种措施对于纠正司法专权、防止自由裁量权的滥用（无论出于主动还是被动）、确保司法公正将会起到非常明显的效果。因为社会律师要考虑今后的生存，以后案件还要看手握着巨大自由裁量权的法官的眼色，而公职（援助）律师无后顾之忧，更何况有行政资源作为其后盾，在庭审中完全可以据理力争，就会达到辩护和代理制度设计的效果，弥补了由于自由裁量权缺乏有效规则制衡的审判漏洞。

三、人民法院改革和完善信访制度的措施。各级法院要明确信访责任，加大解决问题的力度。

各级人民法院要把信访工作当作“一把手”工程来抓，从讲政治、讲大局的高度，重视和加强涉诉信访工作，由院长亲自抓、分管副院长具体抓，立案、审查、纪检、监察部门配合抓，各业务庭室共同抓，信访机构具体负责，全员干警纵向联动，横向互动的工作格局，并逐级签订了信访工作目标管理责任书。对重点涉诉信访案件实行了“五定”措施，即“定包案领导、定办案人员、定办案时限、定办案要求、定办案责任”，进一步强化了一起案件、一名领导、一套班子、一个方案、一包到底的“五个一”工作方法。采取了包案领导直接联系、直接研究、直接督办，直接面对上访群众了解情况，听取意见、落实措施、协调解决办案过程中遇到的实际困难和棘手问题。实行了重大疑难案件院长及审委会委员、庭室负责人、办案人员分级谈话制度，达到了思想认识的高度统一。在实际工作中把“案结事了、息诉罢访”作为办理涉诉信访案件的一项根本标准。既有专门的信访机构，有专职的工组人员，有专门的办公和接待场所，从而保证了涉诉信访工作的需要，为涉诉信访工作提高有力的物质保障。

其次要健全工作制度，规范信访秩序。各级人民法院要深刻认识到信访工作关键在于源头治理，建立一套符合实际，行之有效的长效工作机制。

1、对我国当前的信访制度进行多方面的改造，突出制度创新。尤其应加强并细化以信访听证制度为核心的督查机制的建设，对于重大、复杂、疑难的信访事项，可以通过举行听证会的方式查明事实，分清责任。从而改变通常的信访程序中存在的“暗箱操作”，仅受理案件却对纠纷解决不起作用的局面。建立比较完善的行政监督体系，而且使监督公开化。

2、加强法律援助和司法救助工作，降低当事人诉讼成本。诉讼成本尤其是较高的诉讼费用的承担对争议当事人来说往往是个负担，在这种情况下，他会寻求其它经济成本较低的或免费的资源去解决问题，这往往也成了信访居高不下的原因之一。目前我国已经建立起以三大诉讼法为标志的相对完善的诉讼制度，并辅之以仲裁、人民调解、行政机关居间裁决等途径的纠纷解决机制。针对困难人群，应完善法律援助工作，加强法制宣传，正确引导人们通过正式的诉讼渠道解决问题。同时，调整诉讼费用，降低当事人的诉讼成本。通过这些措施把大量的社会矛盾引导到正常的诉讼渠道，充分发挥法律规范的引导、预测、评价作用，使绝大多数信访矛盾能够通过人民调解、行政执法以及诉讼等方式在法制的框架内得到妥善解决。

3、加快审判制度改革，使信访制度改革与司法体制改革相协调。当前，首先要解决人们对司法腐败过分夸大、评价失真的现象，对司法工作的外部评价的偏颇予以纠偏，树立司法的必要权威。其次，运用有效的规则制衡法官的自由裁量权，确保司法公正。另一方面，群众信访的很大一部分问题是已经结案的司法判决，这就使司法机关处于一种尴尬的境地，使司法权的功能被弱化，因此，必须依靠司法本身的完善，如完善执行制度、确保再审制度作用的发挥等来提升司法的功能。否则这样一种在行政和司法系统之外解决问题的途径，有损于政府和司法的权威，使司法权遭到了巨大的消解，使信访成为一种优于其他行政救济甚至司法救济的方式，给法治国家建设设置了巨大的障碍。

4、建立信访工作责任追究制。信访工作责任追究程序对于人权保障和行政效率的提高都必不可少。一些行政机关或者其工作人员违法行政侵害公民合法权益导致的信访事件，一些政府工作部门以各种理由推脱不予受理或将信访人毫无理由地拒之门外，使信访人的合法权益受到了更大的侵害，必须追究其责任。

在一个法治的国家，在提高司法权威和社会功能的同时，应当重视和积极发展各种非诉讼纠纷解决机制。不同种类和形式的纠纷需要不同的解决机制，各种解决机制应当协调、配合、优化，形成一个完整的系统。信访制度作为一种行政救济手段，摆脱困境的关键在于强化其功能、规范其制度，使其在实践中不断地完善和发展，成为科学合理的制度，而不是一味地强化或弱化，甚至废除。当然，如何处理信访制度与其他的纠纷解决制度的关系是一个技术性极强的问题，如何将各种案件从法律层面上在不同的纠纷解决制度之间进行分配或引导则是立法所要解决的问题。

信访问题是我国经济、政治、社会问题的综合体现，只有将信访制度改革与整个社会体制改革结合起来，积极、谨慎推进民主政治建设，完善公民参与政治制度，解决贫穷、贫富差距过大、腐败和社会不公正。各级党委和政府正确履行职责，着力解决关系群众切身利益的问题，完善就业服务体系、社会保障体系和社会救助体系，坚决防止和纠正各种损害群众利益的行为，做到科学决策、民主决策、依法决策，从源头上预防和减少矛盾纠纷，才是治本之策。